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安能辨它是雌雄?——政府投资项目和企业投资项目有关问题浅析

文章来源:『现代咨询?#36824;?#20247;号作者?#21495;?#20891;铖
时间:2019-06-11 09:30 访问量:

来源:现代咨询

作者?#21495;?#20891;铖

 

彭军铖:系中国现代集团产业合作部总经理、城投产业合作组织秘书长

《政府投资条例》(国务院令第712号)(以下简称《条例》)于2019年4月14日公布,《条例?#26041;?#33258;2019年7月1日起施?#23567;!?#26465;例》是我国关于政府投资管理的第一部行政法规,也是投资建设领域的基本法规制度,标志着全面规范政府投资管理迈出了具有重要意义的一步。

一石激起千层浪,由于该条例从投资决策、年度计划、项目实施、监督管理四个角度对政府投资行为进行了严格规范,《条例》一出台就立即引起了政府、施工企业、咨询机构的热议,引起了业界人员的大讨论,今天我们来共同探讨“政府投资项目”“企业投资项目”有关的一些问题。有些理解不到位的地方,希望有关专家批评指正。

根据《国务院关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号)等规定,政府投资项目采用审批制,企业投资项目实行核准制和备案制。

问题一:申请使用政府投资补助或贷款贴息等政府投资资金的项目,是采用审批制还是核准制和备案制呢?

《政府投资条例》来看,《条例?#36820;?#20108;条指出政府投资是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动,包括新建、扩建、改建、技术改造等。《条例?#36820;?#20845;条指出政府投资资金按项目安排,以直接投资方式为主;对确需支持的经营性项目,主要采取资本金注入方式,也可以?#23454;?#37319;取投资补助、贷款贴息?#30830;?#24335;。第九条指出政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目(以下统称政府投资项目)......我们注意到《条例?#36820;?#20845;条没有用“政府投资项目”而是用“政府投资资金按项目安排”来陈述几种资金使用方式;《条例?#36820;?#20061;条定义政府投资项目时列举了“政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目”后就戛然而止。

《企业投资项目核准和备案管理办法》(以下简称《办法》)来看,对企业投资项目定义是指企业在中国境内投资建设的固定资产投资项目,包括企业使用自己筹措资金的项目,以及使用自己筹措的资金并申请使用政府投资补助或贷款贴息等的项目。

《条例》并没有对使用政府投资补助或贷款贴息等的项目是否属于政府投资项目予以明确。《条例?#36820;?#20061;条指出政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目(以下统称政府投资项目),言外之意是使用政府投资补助或贷款贴息等的项目不属于政府投资项目?

虽然《企业投资项目核准和备案管理办法?#35775;?#30830;企业使用自己筹措资金的项目,以及使用自己筹措的资金并申请使用政府投资补助或贷款贴息等的项目属于企业投资项目,这类项目适用核准制和备案制。但是《条例》出台时间在《办法?#20998;?#21518;,而且属于国务院令,层级高于发改委令《企业投资项目核准和备案管理办法》。这?#26234;?#20917;下是否可以适用《办法》规定确实有点困惑。

为了进一步区分政府投资项目与企业投资项目,我们还可以参?#35745;?#20182;一些具体政策。

《国务院关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号)是以投资项目的资金来源作为区分标准,政府以直接投资和补贴方式向项目提供资金的,均作为政府投资项目。

但是,从《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》(国家发改委令2016年第45号)的规定来看,明确规定投资补助的对象既包括地方政府投资项目,也包括企业投资项目。

《国家发展改革委办公厅关于国家高速公路网新建政府和社会资本合作项目批复方式的通知》(发改办基础〔2017〕1818号)和《收费公路政府和社会资本合作操作?#25913;稀?/span>(?#35805;?#36130;审〔2017〕173号)指出,政府采?#23186;?#35774;期投资补助、运营补贴、贷款贴息方式参与收费公路PPP项目的,采取核准制管理;政府采用资本金注入、或既有资本金注入又有建设期投资补助、运营补贴、贷款贴息一种或几种方式参与收费公路PPP项目的,采取审批制管理。

综上所述,区分政府投资项目与企业投资项目的标准为政府是否在项目中直接进行股权投入,也就是说,政府直接进行股权投入的项目属于政府投资项目,按照审批制管理;政府在项目中没有股权投入,只以建设期投资补助、运营补贴、贷款贴息方式提供部分资金的,仍然属于企业投资项目,按照核准制管理。

虽然有以上文件解析,但是在实践中,确实还存在界定困惑。《条例》颁布后,国家发改委为了促进《条例》的贯彻实施工作下发了“关于做好《政府投资条例》贯彻实施工作的通知”,该通知指出各部门及地方政府要全面清理不符合《条例》的?#20013;?#21046;度。我们期待着更加清晰的权威解释。

问题二:融资平台公司投资的项目属于政府投资项目还是企业投资项目?

《国务院关于加?#24247;?#26041;政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)规定,政府债务不得通过企业举借,企业债务不得?#32856;?#25919;府偿还,切实做到谁借谁还、风险自担?#35805;?#31163;融资平台公司政府融资职能。自2015年1月1日新修订的预算法实施后,地方国有企业(包括融资平台公司)举借的债务依法不属于政府债务,其举借的债务由国有企业负责偿还,地方政府不承担偿还责任。

《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》(财预〔2015〕225号)规定,取消融资平台公司的政府融资职能,推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制,通过政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务等措施予以支持。

六部委《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)明确指出推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资,地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。

综上所述,自2015年1月1日起,融资平台公司不再承担政府融资职能。取消政府融资职能之后的融资平台公司、公益类国有企业(市场化转型后的平台公司)、商业化、市场化的企业投资的项目都属于企业投资项目。

问题三:企业投资项目要纳入全国投资项目在线监管平台吗?

《条例》第十条指出除涉及国家秘密的项目外,投资主管部门和其他有关部门应当通过投资项目在线审批监管平台,使用在线平台生成的项目代码办理政府投资项目审批?#20013;?span style="margin: 0px; padding: 0px; text-indent: 2em; color: rgb(192, 0, 0);">那么企业投资要纳入全国投资在线监管平台吗?

答案是肯定的。《企业投资项目核准和备案管理办法?#36820;?#21313;二条指出除涉及国家秘密的项目外,项目核准、备案通过全国投资项目在线审批监管平台实行网上受理、办理、监管和服务,实现核准、备案过程和结果的可查询、可监督。

因此,无论是政府投资项目还是企业投资项目?#23478;?#32435;入全国投资项目在线审批监管平台。投资主管部门通过在线审批监管平台调控每个部门的政府投资计划,在线平台中,每个项目都有唯一的代码,相关项目信息都有显?#23613;?#22914;果项目没有进入平台就属于不合格项目。

 
 

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