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原創|新形勢下污水處理PPP項目績效評價的發展特點

文章來源:『現代咨詢』公眾號作者:萬文清 朱榮男
時間:2020-01-15 15:38 訪問量:

來源:現代咨詢

作者:萬文清  朱榮男


萬文清,江蘇現代資產投資管理顧問有限公司高級副總裁、現代研究院高級研究員。

朱容男,江蘇現代資產投資管理顧問有限公司投融資事業部高級項目經理。


摘要:污水處理項目的建設運營質量事關地方城鄉水環境和水生態治理成效。傳統意義上,生活污水處理廠的職責是削減污水中的污染物后以實現達標排放。隨著生態文明建設日益深化,除了單體污水處理廠的運營內涵更加豐富之外(如從生活領域向生產領域延伸),更加復雜的廠網一體項目和水環境綜合整治項目也應運而生。污水處理行業向來是以結果為導向,這與PPP模式著重強調的績效評價與應用交相呼應。本文主要介紹新形勢下污水處理PPP項目績效評價的發展特點。


關鍵詞:污水處理  PPP  績效評價



引 言

從傳統意義上來說,污水處理項目(如單體的污水處理廠站)的職責就是削減污水中的污染物后以實現達標排放,對應的績效評價重點也就集中在污水處理量、出水達標率、設施設備完好率、單位處理成本等方面。但是隨著生態文明建設日益深化,堅持綠水青山就是金山銀山和綠色發展理念,已成為新時期我國環境治理和污染防治方面的最為重要、影響最為長遠的指導原則。它從根本上更新了關于自然資源無價的傳統認識,打破了簡單把發展和保護對立起來的思維束縛,指明了實現發展和保護內在統一、相互促進和協調共生的方法論。這對于當前的污水處理項目運行績效評價而言,從內涵上講更加豐富,既要滿足水環境高質量發展,又要增進水資源循環利用程度,還要提高水環境領域的公共安全保障能力。同時,地方在環保高壓下迫切需要補齊生活和生產領域污水處理設施的短板,解決存量污水處理設施運營效率不佳的問題。同時,需要增加更多、更具集成性質和規模效應的廠網一體和水環境綜合整治項目。

大家知道,在市政公用行業,污水處理領域的市場化歷程源遠流長。隨著近年來PPP模式的廣泛應用和深入實施,污水處理行業作為PPP模式應用的重要領域取得了長足的發展。

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污水處理項目的建設運營質量事關地方城鄉水環境和水生態治理成效。污水處理效果是污水處理項目實施的核心所在,這也呼應了PPP模式特別強調的績效評價與應用。下文首先就傳統單體污水處理PPP項目績效評價進行綜述,然后結合新形勢下污水處理PPP項目績效評價發展的特點,進行簡要分析。

一、污水處理PPP項目績效評價概述

PPP模式應用的核心要素包括產出明晰、風險分擔、全生命周期考核以及按效付費等。隨著我國城鎮生產生活水平的日益提升,污水處理行業具有地方需求強烈、產出明確、市場化程度高、生態環保效益明顯等特性,與PPP模式的內涵不謀而合,從而成為“強制”應用PPP模式的重要領域。

新建污水處理項目最常用的運作模式為BOT模式,運作流程見圖1。污水處理PPP項目的建設運營以改善水環境生態質量為導向,項目公司收益來源是地方政府根據污水處理量同時考慮績效評價結果而支付的污水處理服務費。

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實施績效評價并按效付費是推廣PPP模式的重要內涵和應有之義。就污水處理PPP項目而言,《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》(財建〔2017〕455號)指出,“建設完善項目服務質量、運營成本、安全生產及環保指標監測與監管體系,建立形成基于績效的PPP項目收益機制。”2019年4月,《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引(征求意見稿)》(下文簡稱《征求意見稿》)發布,闡述了PPP項目績效管理的系統構成、操作流程、組織實施等關鍵問題。《征求意見稿》的發布意味著我國PPP發展開始邁向全面績效管理的新階段。

二、污水處理PPP項目績效評價特征

污水處理項目是地方重要的環境基礎設施項目,環境效益和社會效益明顯。在污水處理項目的建設運營管理方面,國家和地方已經構建起一套較為完整的政策標準體系(見表2),涵蓋了工程建設、運營質量評價、進出水水質要求、再生利用水水質要求、信息公開等方面,這為具體項目績效評價的設計和實施提供了依據。污水處理PPP項目的績效評價工作由行業主管部門牽頭組織實施,績效評價結果與政府付費掛鉤。此外,生態環境環保部門則鼓勵污水處理廠站的運營主體創造條件接受公眾參觀與監督。

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隨著我國環保督查力度不斷加大,公眾環保意識逐漸增強,污水處理等環保類項目面臨著日益嚴峻的“鄰避效應”,重水輕泥模式下衍生出的污泥不規范處置等現象屢被曝光。新形勢下污水處理項目的建設運營內涵更為豐富,既要滿足水環境高質量發展,又要增進水資源循環利用程度,還要提高水環境領域的公共安全保障能力。因此,從績效評價角度來看,污水處理PPP項目需從全生命周期角度完善績效評價體系。《征求意見稿》強調,PPP項目的績效評價應體現全生命周期管理的理念,這為PPP項目績效評價指標及體系的設計提供了指導意見。

首先,污水處理PPP項目是所在地重要的民生工程和環保工程,項目實施必須遵循基本建設程序。根據項目管理要求,在污水處理PPP項目建設期績效考核指標構建上,可將進度、質量、安全、成本、管理等作為主要控制目標,見表3。

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其次,運營期績效評價是確保項目公司提供高質量污水處理服務的重要手段。污水處理行業內已發展出較為成熟的績效評價體系,依托現有的服務質量、運營成本、安全生產及環保指標監測監管體系,污水處理項目運營期績效評價指標體系可按照項目管理、產出、效果、可持續性等維度進行組織(見表4)。

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三、當前污水處理PPP項目績效評價要點

隨著我國生態文明建設的日益推進,單純的污水處理廠已難以滿足各地追求優質水環境的需要,廠網一體化、水環境綜合治理等日益成為污水處理行業PPP模式應用的重要方向。此外,隨著地方產業發展和環保要求的日益提升,工業污水處理行業項目PPP模式也迎來發展機遇。

(一)廠網一體PPP項目績效評價要點
1、項目建設運營特點

在單體污水處理廠作為PPP項目實施主要內容的基礎上加入管網,新建管網打包納入整體運作,存量管網采用委托運營,原本獨立運作的廠、網實現了統一管理,促進排水設施維護的專業化和市場化。廠網一體PPP項目的實施有助于解決傳統分離管理體制下存在的管網滲漏卻無部門管理的痼疾,該模式的優勢主要體現在整合后的統一管理提高了運營維護效率。

2、項目績效評價要點

廠網一體PPP項目績效考核需要分而評之。

其一,污水處理廠的建設運營績效考核已具備比較完善的評價體系,基于出水水質為核心的運營績效體系已十分成熟。污水處理項目的特點是基于處理量進行付費,社會資本報出的污水處理單價已經將建設運營成本考慮在內,政府方按績效結果支付污水處理費實質上意味著項目建設成本已全部與運維績效掛鉤。

其二,管網的考核重點關注可用性和運維情況。根據財辦金〔2017〕92號的要求,對于“可用性付費+運維績效付費”項目,新增項目建設成本與績效考核結果掛鉤比例至少30%,運營成本原則上則要全部與運維績效考核掛鉤。

廠網一體PPP項目整體上表現為可用性付費、運維績效付費和使用量付費的混合付費,需考慮根據廠和網的付費機制實施分別掛鉤,滿足按效付費的政策要求。

3、項目績效評價應用

以我國中部某市供排水一體化PPP項目為例。該市借鑒先行地區的治水經驗制定了管網運營維護的技術規范以及項目考核實施辦法(暫行),并在市政府層面成立項目考核工作小組。考核內容主要包括污水處理廠、排水管網及泵站運行維護兩個方面,共計九十余項指標。此外,排水管網地理信息系統(GIS)等技術手段在項目運營中得到廣泛應用,此舉既能幫助項目公司進行科學決策,又能讓政府績效評價有的放矢,著重解決漏損控制等難題。


(二)水環境綜合整治PPP項目績效評價要點
1、項目建設運營特點

相較于點狀分布的單體污水處理項目,水環境綜合整治項目涉及面十分廣泛,既有點狀分布的廠,也有線狀分布的管網,更有面狀分布的河道整治等。

水環境綜合整治項目項目的產出要求更加多元,在滿足污水達標處理的前提下,也對再生水循環利用、防洪排澇、水生態系統修復等提出多維度的要求。

水環境綜合整治項目的建設運營與居民的日常生活密切相關,如何激勵社會資本(項目公司)提供令公眾滿意的公共服務應成為績效評價的側重點之一。

2、項目績效評價要點

合理篩選指標以評價多元化產出績效。水環境綜合整治項目的產出繁雜,分門別類逐一進行考核的方式將導致績效評價工作量倍增,因此,有必要優化績效指標體系,著重篩選能滿足多重考核目標的關鍵指標。例如通過設置管網水位指標既能檢驗雨污分流、控源截污實施效果,又能考核管網日常維護質量。

績效評價信息化手段的應用不可或缺。面對水環境綜合整治項目點線面不同維度的產出,單純的人工考核難以匹配績效評價系統性、全域性和動態化的要求,因而在水質監控、管道檢查、河道管養等領域開展在線化、平臺化、實時性監控和考核信息化管理,應成為此類項目實施精細化和高質量管理評價的重要手段。

績效評價指標體系中應側重公眾評價。雨污分流、河道清淤等項目實施正處于居民生活范圍內,公眾滿意度是衡量項目是否成功的重要因素。實施機構或第三方機構可采用主動的上門走訪、問卷調查等方式,也可以通過項目建設運營期間涉及到的投訴及應對情況、媒體報道等方式間接了解公眾滿意度實現情況。

3、項目績效評價應用

以華南某流域治理PPP項目為例,該項目建設內容包括河道整治工程、沿岸景觀工程、污水廠建設工程、信息監控工程等多個子項,項目采用“全線多斷面考核、按效付費”。考核體系指標按照水質、水量、防洪分為三類,整體構成城市內河綜合治理績效考核指標體系。其中,河道治理效果的評價依據主要來自干流及支流設置的四個監控斷面和四個監控點;而在污水廠處理效果、配套設施設備運營維護狀況、植物撫育養護和日常保潔管理等績效則細化出一百余項子指標。


(三)工業污水處理PPP項目績效評價要點
1、項目建設運營特點

工業污水處理項目需要實施“一企一管”以應對不同企業的排放需求,管網建設是否納入PPP項目中取決于園區財政承受能力以及招商引資壓力。

項目公司的收費渠道除了直接向企業收取污水處理付費之外,通常采用“項目公司-園區管委會-企業”模式,即由政府和項目公司按水量統一結算,政府另行與企業實施差別化收費政策,以滿足園區招商政策的靈活性。

PPP項目年限普遍超過10年,在環保趨嚴、產業結構調整的背景下,工業污水處理項目在運營期間將面臨提標改造任務、遭遇水量和水質波動等情況。

2、項目績效評價要點

工業污水處理項目是工業園區的重要配套設施,隨著園區發展到不同階段,績效指標體系也應動態調整。水質達標是績效評價的核心關切,而在經濟效益、生態效益、社會效益等項目效果指標上,可根據園區發展的周期做優化結構調整,比如在園區起步階段,績效應更加側重于經濟效益,到了成熟階段則應深化生態效益的考核,至于在“騰籠換鳥”的轉型期間,社會效益的權重則可適當提高。此外,鑒于工業污水處理項目所服務地區產業發展的特殊性,績效考核指標體系應著重強調在園區企業或處理廠本身發生突發環保事件時的應急響應能力,增強項目公司在應急管理和安全管理方面的意識,規范日常培訓和演練工作,以保證特殊事項下污水處理服務的持續有效提供。

3、項目績效評價應用

以江蘇現代咨詢提供全程服務的我國中部某市開發區工業污水處理TOT項目為例,該項目存量資產為污水處理廠和已實現“一企一管”的配套管網,項目公司獲取向入園企業代收污水處理費的權利。在運營維護服務考核指標體系中,廠區運營和管網運營合計占比為65%,重點考核設施設備利用率、完好率、環境效益、管網維修維護等。另有占比15%的安全管理考核指標,以強化項目公司切實履行安全生產和環境保護方面的主體責任。此外,鑒于項目采用和園區企業直接收費的機制,污水處理費代收率即實際收取費用與入園企業應繳費用之比也被納入到考核指標中。


小   結

污水處理行業是PPP應用的重要領域,伴隨著我國PPP事業步入高質量發展階段,績效評價正越來越受到參與方的關注與重視,《征求意見稿》從全生命周期績效評價進行了闡述。隨著我國生態文明建設的日益推進,單純的污水處理廠已難以滿足各地追求優質水環境的需要,廠網一體化、水環境綜合治理等日益成為污水處理行業發展的重要方向,經濟發展的生態化趨勢則為工業污水處理行業提供了新的機遇。在當前形勢下污水處理PPP項目績效評價已體現出行業性、地域性、復雜性等多種特點,值得各方作進一步探討。

明:本文為現代咨詢獨家原創文章,轉載需在文章開頭注明“文章來源:現代咨詢  作者:萬文清  朱容男”,否則將追究法律責任。歡迎讀者留言,共同交流探討。